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26 Internacional LUNES 17 4 2006 ABC LA ESTRATEGIA ESTADOUNIDENSE Y LA GUERRA PREVENTIVA HENRY A. KISSINGER. Ex secretario de Estado de EE. UU. a reciente publicación de la segunda declaración cuatrienal del Gobierno sobre la estrategia nacional no ha provocado la controversia que marcó a su predecesora en 2002, lo cual resulta todavía más extraordinario porque la declaración reitera la adhesión a la estrategia preventiva exactamente con las mismas palabras contenidas en la versión de 2002. Cuando se presentó por primera vez, la doctrina de la prevención recibió críticas por ser contraria a los principios generalmente aceptados del sistema internacional, que llevaban tres décadas de evolución y estaban contemplados por la Carta de Naciones Unidas de 1945. Aunque las disposiciones de la carta eran, por decirlo suavemente, ambiguas- -el Artículo 24 prohíbe todo uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de otro país, y el Artículo 51 reconoce el derecho universal a la autodefensa nacional- el marco jurídico funcionó suficientemente bien durante los años restantes del siglo XX. Las armas de destrucción masiva se extendían con relativa lentitud y la posibilidad de que fueran adquiridas por grupos que no fueran gobiernos ni se imaginaba. De ahí que en general se rechazara la ampliación del derecho a la autodefensa, porque el resto de la comunidad internacional no aceptaba una definición establecida por un solo país, que se reservaba el derecho de llevarla a la práctica. El informe de 2006 se ha recibido con menos hostilidad en parte porque otros países han tenido más experiencia con las nuevas amenazas y en parte debido a que una diplomacia estadounidense más conciliadora ha dejado más margen para la consulta. Se ha llegado a reconocer con reparos que la prevención tal vez esté tan introducida en la tecnología y en la práctica internacional modernas que ya es hora de reconsiderar las normas actuales. Un grupo de estudio conjunto, formado por el Instituto Hoover de la Universidad de Stanford, y la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton, ha celebrado dos conferencias presididas por el ex secretario de Estado George Shultz para explorar la relación entre la doctrina preventiva y las realidades mundiales de hoy en día. L un daño grande e irreversible en potencia, unido a una voluntad probada de hacerlo de inmediato. El derecho a usar la fuerza unilateralmente en dichas circunstancias se ha aceptado en mayor o menor grado, con algunas disensiones respecto a la definición de la palabra inminentemente En ese sentido los blancos más obvios de la estrategia preventiva son las organizaciones terroristas que actúan desde el territorio de Estados soberanos y son capaces de generar amenazas que hasta ahora eran atributo del Estado nacional. No se puede disuadir a estas entidades, que funcionan gracias a la aquiescencia o por su habilidad para imponerse, porque no tienen nada tangible que perder y porque tienen medios sibilinos para ocultar el origen de su ataque. La cuestión más honda que plantea la doctrina estratégica del Gobierno atañe a lo que generalmente se define como el uso preventivo de la fuerza: medidas para anticiparse a la aparición de una amenaza todavía no inminente, pero capaz de ser abrumadora en potencia; en otras palabras, impedir que se produzca una situación que al final es probable que requiera una acción preventiva. De ello se deduce que la fuerza preventiva no es una cuestión aplicable a las relaciones con un importante adversario nuclear establecido. Si Estados Unidos no tomó medidas contra la incipiente potencia nuclear soviética en pleno auge de la Guerra Fría, o contra la de China durante el periodo de profunda hostilidad anterior a 1971, no es probable que usara la fuerza contra una potencia nuclear establecida a no ser que dicha potencia esté a punto de efectuar una agresión real. a cuestión de la fuerza preventiva simboliza la agitación del sistema internacional. El sistema de Westfalia buscaba la seguridad basándose en la santidad de las fronteras internacionales. En nuestros días, el poder, el alcance y la velocidad de las armas modernas hacen que esta definición sea demasiado estricta. Por consiguiente, la cuestión de la proliferación a países que hasta ahora no disponían de armas nucleares se presenta como una de las tareas clave de la diplomacia preventiva. Estados Unidos tiene un incentivo evidente para evitar que las armas de destrucción masiva, en especial las armas nucleares, lleguen a las manos equivocadas. Para los aspirantes a grandes potencias, el incentivo es el contrario: adquirir las armas rápidamente y si sus intentos se ven frustrados, desarrollar armas químicas o biológicas. Cualquier desenlace diplomático de la proliferación depende de si la diplomacia es capaz de generar garantías de seguridad para el país al que se le pide que renuncie a esas armas. La prueba de la diplomacia preventiva vendrá si la diplomacia fracasa. ¿Cómo debería alcanzarse dicho equilibrio? Una escuela de pensamiento sostiene la opinión de que el peligro mortal es inherente al proceso de proliferación. Señala que, hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial, se consideraba que un país podía legítimamente declarar la guerra si era ataca- L Un iraquí herido esperaba su admisión ayer en un hospital de Bagdad queda de certidumbre de los estadistas de los años treinta. La política estadounidense necesita navegar por este elemento de incertidumbre. La cuestión clave es cómo se debe definir la amenaza, y mediante qué instituciones se puede poner en práctica la resistencia. Si cada nación reivindica el derecho a definir sus derechos preventivos por sí misma, la ausencia de normas provocaría el caos internacional, no el orden internacional. Es necesario adaptar a la maquinaria de su funcionamiento algunos principios universales generalmente aceptados. Por supuesto, Estados Unidos, como cualquier otra nación soberana, acabará defendiendo sus intereses nacionales, por su cuenta si es necesario. Pero también tiene un interés nacional en hacer que la definición de interés nacional de otros países coincida lo más posible con la suya. Cualquier curso que confíe el orden internacio- EPA nal principalmente a la fuerza unilateral superior define una trayectoria condenada a excederse en sus límites. El primer paso es reconocer que la doctrina estratégica estadounidense no habla realmente de lo que en general se define como acción preventiva. La prevención se aplica a un adversario que posee capacidad para infligir a estrategia preventiva plantea un dilema inherente: se basa en suposiciones que no se pueden probar cuando se realizan. Cuando la posibilidad de acción es mayor, el conocimiento se encuentra en el mínimo. Cuando el conocimiento es elevado, a menudo han desaparecido las posibilidades de acción. Si se hubiera prestado atención a las advertencias de Churchill, podría haberse destruido la plaga nazi con un coste relativamente reducido. Una década después, decenas de millones de muertos pagaron el precio por la bús- L Los aspirantes a grandes potencias buscan adquirir el arma nuclear con rapidez y si se ven frustrados, desarrollar armas químicas o biológicas